KPARI | 한국적극행정연구소

About KPARI

적극행정을
연구하고, 실현합니다

한국적극행정연구소(KPARI)는 공공과 민간의 경험을 두루 갖춘 전문가 집단이 주도하는 공공부문 연구·컨설팅 기관입니다. 2019년 「적극행정 운영규정」 제정 이후 정부혁신의 핵심 패러다임으로 자리매김한 적극행정의 이론적 기반을 정립하고, 이를 실천적 방법론으로 전환하는 데 집중합니다.

Fast Follower에서 First Mover로의 전환이 요구되는 현 시점에서, 행정은 단순한 규제자나 관리자가 아닌 변화의 촉진자로서 제도적 권한을 레버리지로 활용하여 미래를 선제적으로 설계해야 합니다.

— 민경국 (2026). 적극행정의 영향요인에 관한 연구. 서울시립대학교 박사학위 논문.

KPARI는 변혁적 리더십(transformational leadership)이 공직전문성(civil service expertise)을 매개로 적극행정을 발현시키는 메커니즘을 실증적으로 검증한 연구 성과를 바탕으로, 공공조직의 혁신 역량을 체계적으로 진단하고 처방합니다.

핵심 가치

01
증거 기반 처방 (Evidence-Based Practice)
실증 연구로 검증된 이론을 현장에 적용합니다. 주관적 경험이 아닌 데이터가 컨설팅의 출발점입니다.
02
맥락 민감성 (Context Sensitivity)
한국 관료제의 집단주의·관계지향적 문화를 고려한 맞춤형 진단과 개입 전략을 설계합니다.
03
순차적 개입 (Sequential Intervention)
공익성→창의성→전문성→적극성의 발현 순서에 따른 단계별 조직 역량 개발을 추진합니다.
04
제도·역량의 통합 (Integrated Approach)
제도적 인센티브와 개인·조직 역량 개발이 병행되어야 적극행정이 지속됩니다.

Proactive Administration

적극행정의 개념과 유형

적극행정은 「행정기본법」 제4조와 「적극행정 운영규정」에 법적 기반을 두며, 불합리한 규제 개선·새로운 정책 발굴·공익 실현을 위한 창의적·능동적 업무 수행으로 정의됩니다. KPARI는 이를 4개 핵심 차원과 5개 유형으로 체계화합니다.

법적 정의 — 행정기본법 제4조·적극행정 운영규정 제2조

공무원이 불합리한 규제의 개선 등 공공의 이익을 위하여 창의성과 전문성을 바탕으로 적극적으로 업무를 처리하는 행위. 이는 단순한 면책 제도를 넘어 행정 패러다임의 전환으로, 규칙 준수형 행정(rule-following)에서 가치 실현형 행정(value-creating)으로의 이행을 의미합니다.

출처: 행정기본법 제4조(2021); 적극행정 운영규정 제2조(2019, 대통령령); 민경국·김영우(2026), 신제도주의 이론을 적용한 적극행정 분석, KCI.

🏛

공익성 (Public Interest)

사익보다 공익을 우선하는 가치 지향. 리더십이 직접 주도하는 '동력 중심' 차원으로, 변혁적 리더십의 직접 효과가 가장 강하게 나타납니다 (매개비율 66.2%).

💡

창의성 (Creativity)

기존 관행을 넘어서는 혁신적 문제 해결 능력. 공직전문성의 매개를 통해 발현되는 '역량 중심' 차원으로, 전문지식과 직무 경험이 선행되어야 합니다.

🎓

전문성 (Expertise)

직무 관련 고도의 지식·기술·경험 보유. 공직전문성의 매개비율이 약 75%로, 리더십보다 공직역량이 더 강하게 결정하는 실행력 차원입니다.

🚀

적극성 (Proactivity)

문제를 선제적으로 발굴하고 주도적으로 해결하려는 행동 지향. 공직전문성 매개비율이 가장 높아(~75%), 역량 기반 없이는 독려만으로 실패할 수 있습니다.

적극행정의 유형 분류(예시)

유형 1규제 개선형

불합리한 법령·규정·관행을 선제적으로 발굴하여 개선하는 유형. 제도적 경직성에 도전하는 규범 혁신 활동으로, 법적 면책 보호가 핵심 지원 요소입니다.

사전컨설팅 활용유권해석 요청규제 샌드박스

유형 2정책 개발형

현안 문제를 창의적으로 진단하고 새로운 정책 솔루션을 설계하는 유형. 복잡계 문제 해결에 요구되는 창의성·전문성의 통합적 발현이 특징입니다.

정책 어젠다 형성파일럿 설계실험적 거버넌스

유형 3행정 서비스 혁신형

민원인 관점에서 행정 서비스 전달 체계를 혁신하는 유형. 디지털 전환과 결합하여 접근성·속도·만족도를 동시에 개선하는 서비스 디자인이 핵심입니다.

선제적 민원 발굴원스톱 서비스디지털 전환

유형 4협력 거버넌스형

민·관·학 협력 네트워크를 구축하여 행정의 사회적 가치를 극대화하는 유형. 공동 생산(co-production) 패러다임과 연결되며, 공익성 차원이 핵심 동인입니다.

공동 정책 설계민관 파트너십사회혁신

유형 5위기 대응형

재난·재해 및 사회적 위기 상황에서 권한 외 선제적 행동을 취하는 유형. VUCA 환경의 불확실성과 모호성 속에서 자기결정적 판단(SDT)이 요구되는 유형입니다.

재난 대응 우선현장 재량권긴급 프로토콜

Theoretical Framework

실증 검증된
이론적 프레임워크

KPARI의 컨설팅은 다차원 실증 분석으로 검증된 4×4×4 프레임워크를 기반으로 합니다. 신제도주의 이론(DiMaggio & Powell, 1983)·변혁적 리더십(Bass & Avolio, 1994)·자기결정성 이론(Deci & Ryan, 1985)이 통합적으로 적용됩니다.

독립변수 · Independent Variable

변혁적 리더십

① 이상적 영향 (귀인·행동)
② 영감적 동기부여
③ 지적 자극
④ 개별적 배려

→

매개변수 · Mediating Variable
공직전문성
① 전문지식과 기술 (인지적)
② 직무수행능력 (행동적)
③ 직무수행경험 (맥락적)
④ 공직윤리 (규범적)

→

종속변수 · Dependent Variable

적극행정

① 공익성 (가치 차원)
② 창의성 (혁신 차원)
③ 전문성 (역량 차원)
④ 적극성 (행동 차원)

한국 맥락 특수성 발견

이상적 영향·개별적 배려만 유의미한 직접효과 확인. 집단주의·관계지향 문화에서 추상적 비전보다 윤리적 모범·개인적 관심이 더 강력하게 작동합니다.

Bass & Avolio(1994); 민경국(2026), p.129

"1+3" 구조적 재개념화

공익성(가치적 차원)이 리더십 주도 동력, 창의성·전문성·적극성(역량적 차원)이 공직전문성 주도 실행력으로 분리되는 이중 구조를 최초 실증.

민경국(2026), p.131; 부트스트래핑 N=5,000

신제도주의 이론 적용

강압적·규범적·모방적 동형화(DiMaggio & Powell, 1983) 메커니즘이 적극행정 확산 경로를 설명. 제도 외 조직·개인 요인의 중요성 실증.

민경국·김영우(2026), KCI; DiMaggio & Powell(1983)

Integrated Analysis Model

적극행정 통합분석 모형
— 3수준 통합분석틀

신제도주의의 조직장(DiMaggio & Powell, 1983)·제도적 논리(Thornton et al., 2012)·제도적 기업가(DiMaggio, 1988)·제도적 작업(Lawrence & Suddaby, 2006)을 결합한 통합분석 모형입니다. 거시(환경·구조)→중범위(논리 충돌·딜레마)→미시(기업가 전략·제도 작업)의 다층적 수준에서 적극행정이 발생하고 실현되는 메커니즘을 체계적으로 규명합니다.

출처: 민경국·김영우(2025). 신제도주의 이론을 적용한 적극행정 사례분석. 「한국인사행정학회보」 제24권 제4호: 159-186. DOI: FI003297065.

거시 수준 — 조직장 환경 요인 (①②③④)

중범위 수준 — 제도적 논리 충돌 (⑤)

미시 수준 — 제도적 행위자 (⑥⑦)

Level 1 · 거시 수준

조직장과 환경 요인

왜 이 문제가 구조적으로 발생하는가

①

제도적 환경 (법령 체계) — 상위법·하위법의 관계, 법적 근거 유무, 제도의 공백과 모호성. 6개 우수사례 분석 결과, 공백형·충돌형·분절형 세 가지 구조적 조건이 확인되었습니다.

②

조직구조 — 의사결정 권한과 책임 배분 방식. 수평적·수직적·파편적 구조에 따라 적극행정의 전략과 소요 기간이 결정됩니다.

③

규제 체계 — 법령 적용 시 나타나는 모순 구조. 자원부족형·서비스공백형·기준모호형·규범충돌형·기술변화형·분절구조형 등 6가지 유형으로 분류됩니다.

④

외부 이해관계자 — 언론·정치권·시민사회의 강압적·규범적·모방적 동형화 압력(DiMaggio & Powell, 1983). 외부 압력은 조직 관성을 깨뜨리는 촉매제이며, 제도적 기업가가 전략적으로 활용합니다.

Level 2 · 중범위 수준

제도적 논리와 관료 딜레마

어떤 논리들이 충돌하는가

⑤

제도적 논리 (Institutional Logic) — 추진논리(공익실현·혁신)와 반대논리(법치주의·절차정당성)가 충돌합니다. 핵심 발견: 반대 논리도 정당한 행정 가치이므로, 적극행정은 '규정 위반'이 아닌 '복수의 정당한 논리 간 조정 과정'입니다.

—

관료 딜레마 — 정당성 딜레마(어느 논리를 따를 것인가), 책임성 딜레마(결정의 책임 소재), 효율성 딜레마(신속한 결정 vs 충분한 검토). 소극행정을 '의지 부족'이 아닌 구조적 딜레마로 이해하게 합니다.

Level 3 · 미시 수준

제도적 행위자의 실천

어떻게 극복하고 변화를 만드는가

⑥

제도적 기업가 — 4가지 핵심 전략: ① 문제 재정의 · ② 전략적 협력 구축(평균 3~4개 조직) · ③ 정당성 담론 동원(반대 논리의 정당성 포용) · ④ 정치적 기회 포착(외부 사건을 내부 동력으로 전환, 83%)

⑦

제도적 작업 — 창조·유지·해체의 동시성: 창조(새 제도 규칙 수립) · 유지(정당한 가치 명시적 보호) · 해체(부당 관행 제거). 핵심 발견: 3가지 작업이 동시에 수행됩니다 — '균형 잡힌 혁신'의 조건.

모형의 분석적 기여 — 3가지 핵심 발견

소극행정의 구조적 재해석

소극행정은 의지 결여가 아닌 법령 충돌·논리 경합이 만드는 구조적 딜레마에서 발생합니다.

적극행정 = 논리 간 균형적 조정

268건 분석 결과, 성공 사례 모두에서 반대 논리도 포용하는 '균형적 혁신' 패턴이 확인됩니다.

컨설팅 진단 도구로 직접 활용

3수준 분석틀은 기관별 소극행정 원인을 수준별로 진단하고 맞춤 개입 전략을 설계합니다.

이론 기반: DiMaggio & Powell(1983) 조직장 · Thornton et al.(2012) 제도적 논리 · DiMaggio(1988); Battilana et al.(2009) 제도적 기업가 · Lawrence & Suddaby(2006) 제도적 작업

Consulting Methodology

공공컨설팅
수행 방법론

KPARI의 컨설팅은 진단·설계·실행·평가의 5단계 순환 모델을 따릅니다. 각 단계는 실증 검증된 분석 도구와 현장 적용 방법론을 결합합니다.

Phase

조직 적극행정 역량 진단 (Organizational Diagnosis)

변혁적 리더십·공직전문성·조직문화·제도 환경을 4×4×4 프레임워크 기반 설문·심층면접·문서분석으로 측정합니다. 개인·조직·제도 수준의 삼중 분석으로 적극행정 발현의 병목(bottleneck)을 정밀 규명합니다.

MLQ 기반 리더십 진단공직전문성 4차원 측정제도적 동형화 분석Cohen's d 효과크기심층면담 (FGI)

Phase

조직 설계 및 거버넌스 재구조화 (Organizational Design)

적극행정 발현에 최적화된 조직 구조·권한 체계·의사결정 프로세스를 설계합니다. 공익성 중심 부서는 리더십 권한 강화, 전문성·적극성 중심 부서는 역량 개발 인프라 구축으로 차별화합니다.

직무 재설계 (Job Redesign)권한 위임 매트릭스팀 구조 최적화거버넌스 모델 설계

Phase

프로세스 재설계 (Process Re-engineering)

사전컨설팅 제도·면책 기준·결재 라인·성과 지표를 적극행정 친화적으로 재설계합니다. 소극행정 발생 경로를 역설계(reverse engineering)하여 제도적 유인 구조를 전환합니다.

BPR (업무 프로세스 재설계)소극행정 역설계면책 기준 명확화성과지표 재구성 (BSC)As-Is / To-Be 분석

Phase

리더십 개발 및 역량 강화 (Leadership & Capacity Building)

한국 관료제 맥락에 최적화된 리더십 개발 프로그램을 설계합니다. 영감적 동기부여보다 윤리적 모범(이상적 영향)과 개별적 배려를 중심으로, 공직전문성 4차원별 맞춤 역량 개발 로드맵을 수립합니다.

맞춤형 리더십 코칭역량 개발 로드맵공직윤리 강화 프로그램직무순환 설계Action Learning

Phase

평가 및 제도화 (Evaluation & Institutionalization)

적극행정 성과를 정량·정성 지표로 측정하고, 조직 내 자가 진단 역량을 내재화합니다. 조직 내 적극행정 문화가 자생적으로 지속되는 제도적 루틴을 설계합니다.

종단 추적 조사개입 효과 검증조직학습 시스템 구축자가 진단 도구 이전

전문 컨설팅 영역

🔍 조직진단 컨설팅

적극행정 수준 측정 및 분석
리더십 역량 진단 (MLQ)
조직문화 진단 (CVF)
소극행정 원인 규명

🏗 조직설계 컨설팅

적극행정 최적 조직구조 설계
권한위임 체계 구축
협업 거버넌스 설계
성과관리체계 연계

⚙️ 프로세스·제도 컨설팅

업무 프로세스 재설계 (BPR)
사전컨설팅 제도 설계
면책기준 명확화
규제 개선 로드맵

👤 리더십·인사 컨설팅

변혁적 리더십 개발 프로그램
공직전문성 역량 개발
인사평가 제도 혁신
고위공무원 코칭

📊 정책·성과 평가

적극행정 정책 효과 분석
기관 성과관리 체계 진단
정부혁신 우수사례 분석
우수사례 평가대행

🎓 교육·훈련 프로그램

적극행정 실천 교육
공직윤리 역량 강화
혁신 창의성 워크숍
관리자·실무자 차별 교육

Research Foundation & Case Analysis

연구 성과 및
적극행정 사례분석

KPARI의 컨설팅 방법론은 적극행정의 이론과 제도, 공무원의 행동과 사례분석에 기반하여 이론적, 실천적 타당성을 확보합니다.

박사학위 논문

적극행정의 영향요인에 관한 연구: 서울시 공무원을 대상으로

민경국 (2026). 서울시립대학교 대학원 행정학과 (지도교수: 김영우).

변혁적 리더십공직전문성적극행정

(초록) 본 연구는 변혁적 리더십이 공직전문성의 매개효과를 통해 적극행정에 미치는 영향을 서울시 공무원을 대상으로 실증 분석하였다. 독립변수인 변혁적 리더십(이상적 영향(귀인), 이상적 영향(행동), 영감적 동기부여, 지적 자극, 개별적 배려), 매개변수인 공직전문성(전문지식과 기술, 직무수행능력, 직무수행경험, 공직윤리), 종속변수인 적극행정(공익성, 창의성, 전문성, 적극성)을 하위차원으로 세분하였다. 변혁적 리더십은 적극행정에 유의한 긍정적인 직접효과(β=0.461)를 보였으며, 공직전문성은 총효과의 72.2%의 부분매개효과를 나타냈다.

KCI 등재 학술논문

신제도주의 이론을 적용한 적극행정 분석

민경국·김영우 (2026). 한국인사행정학회보 2026(01)

신제도주의조직장제도적 논리제도적 기업가적극행정

(초록) 본 연구는 적극행정 제도가 규범적 선언과 사후적 면책·보상에 편중되어 일선 관료들이 현장에서 적극행정을 추진하는 데 구체적 판단기준이 부재하다는 문제의식에서 출발하였다. 신제도주의의 조직장, 제도적 논리, 제도적 기업가, 제도적 작업 이론을 결합한 통합분석 모형을 개발하였다.

이론적 기여

4×4×4 다차원 분석틀로 변혁적 리더십 하위차원별 차별적 효과 최초 규명 — 한국 맥락에서의 Bass & Avolio(1994) 보편성 주장 비판적 재검토.
공직전문성을 적극행정의 핵심 매개변수로 검증 — 공공봉사동기(PSM) 중심 연구를 역량적 요인('can do')으로 확장.
적극행정의 "1+3" 구조적 재개념화 — 가치적 차원(공익성)과 역량적 차원 분리로 차원별 맞춤 개입 전략의 이론적 근거 정립.
신제도주의 이론(DiMaggio & Powell, 1983)을 적극행정 확산 분석에 적용한 최초 시도.

실무적 기여

순차적 개입 모델 제시 — 공익성은 리더십 개발 우선, 전문성·적극성은 역량 개발 우선으로 정책 투자 우선순위 기준 제공.
리더십 개발 방향 전환 — 목표 제시보다 윤리적 모범 실천과 개별 구성원 관심 강화로 한국형 리더십 개발 프로그램 기준 제시.
'전문성 없는 적극행정 독려의 위험' 실증 입증 — 제도·역량 병행 없이는 적극행정 독려가 정책 실패로 귀결될 수 있음을 데이터로 증명.
공직전문성 4차원(인지·행동·맥락·규범) 통합적 역량 포트폴리오 개발의 실무 지침 제공.

Case Analysis · 3수준 신제도주의 모형 적용

3수준 모형 적극행정 사례분석

KPARI의 3수준 신제도주의 분석 모형을 실제 사례에 적용합니다. 거시(제도 환경)·중범위(논리 충돌)·미시(실천 전략)의 세 층위에서 사례를 해부하여 적극행정의 실현 조건과 전략을 도출합니다.

사전컨설팅 사례 · 19-005

도유지 수의계약 & 종합대책 수립

신청기관: ○○○○ (도 단위) · 공유재산 대부계약 관련

법치 vs 농민보호삼각 논리 충돌30년 경로의존

거시 수준 — 왜 이 문제가 구조적으로 발생했는가

30년 경로의존성이 만든 제도적 충돌

1990년대

도유지 무상 취득
기존 농민 수의대부

→

2006년

공유재산법 시행
1만㎡ 초과 수의 금지

→

2006–2019

관행 지속 13년
위법 상태 묵인

→

2019년

집단 민원 발생
사전컨설팅 신청

중범위 수준 — 어떤 제도적 논리가 충돌하는가

세 가지 제도적 논리의 삼각 충돌

질의 1 — 수의 연장 가능 여부

불허: 법치주의 완전 우위. 관행이라도 법령 명문 규정 우선.

질의 2 — 분할·대부·매각 허용 여부

조건부 허용: 정당한 목적의 분할은 가능, 규정 회피 목적은 금지.

질의 3 — 부칙 특례 매각 적용 여부

특례 허용: 2006년 이전 대부 + 5년 이상 경작자는 경과규정 적용 → 법치주의와 농민보호 논리의 제도적 통합 실현.

미시 수준 — 제도적 기업가는 어떻게 문제를 해결했는가

제도적 기업가의 이중 전략

① 문제 재정의 전략

"민원 해소"를 "법적 구조 재설계"로 격상. 3개 질의를 전략적으로 구성해 법적 가능성 지형 전체를 사전 탐색하여 체계적 해법 도출.

② 민원을 기회로 전환

집단 민원을 전체 수의대부 체계 종합대책 수립의 정치적 모멘텀으로 활용. 불가피한 개혁으로 재포지셔닝하여 저항 최소화.

핵심 발견 — 조건부 허용의 3중 제도 작업

질의 2의 "정당한 분할은 허용, 규정 회피는 금지"라는 단 한 문장에 새 기준 창조(창조) + 입찰 원칙 유지(유지) + 편법 분할 관행 차단(해체)가 동시 구현됨.

KPARI 분석 시사점

이 사례는 소극행정이 개인의 의지 결여가 아닌 30년 경로의존성과 법령 충돌이라는 구조적 문제에서 발생함을 보여줍니다.

적극행정 우수사례 · 국세청 주류면허지원센터

수제맥주 키트 — 세계 최초 원터치 맥주

CES 2020 세계 최초 인정 · 주세법 해석 + 법령 개정 투트랙 사례

민원 기반 규제 혁신CES 2020 세계 최초상향식 입법 완성

거시 수준 — 주세법의 전통적 전제가 붕괴된 이유

기술 혁신이 법령의 전제를 무너뜨리다

주세법의 전통적 전제

면허자가 처음부터 끝까지 전 과정 제조

완성된 주류를 소비자에게 판매

단일 제조 주체 = 단일 면허 보유

수제맥주 키트의 현실

사업자: 재료 + 효모 + 도구만 제공

소비자: 발효(핵심 단계) 직접 수행

이중 분리 구조 → 법령 전제 붕괴!

중범위 수준 — 핵심 제조 단계 귀속 원칙 발굴

제도적 논리의 창의적 재해석 — "누가 핵심을 만드는가"

논리 해소 원칙: "핵심 제조 단계의 귀속"

소비자가 발효(핵심)를 직접 수행하면 자가용 주류 예외 조항을 적용할 수 있다는 창의적 법령 해석으로 논리 충돌을 해소.

미시 수준 — 국세청의 투트랙 적극행정 전략

법령 해석(단기) + 법령 개정(장기) 동시 추진

민간 혁신가

수제맥주 키트
개발·규제 장벽

→

주류면허
지원센터

적극 해법 탐색

→

법령해석과

핵심 귀속
원칙 발굴

→

기획재정부

주세법 개정
추진 건의

→

국회 통과

주세법 개정
제도화 완성

단기 해결 (Track 1)

현행 주세법 해석으로 키트 판매를 즉시 허용.

장기 완결 (Track 2)

주세법 개정으로 제도적 기반 완성. 법적 안정성 확보.

KPARI 분석 시사점

이 사례는 적극행정의 최고 형태를 보여줍니다. 단기 해석과 장기 입법을 동시 추진하는 투트랙 전략으로 공공부문이 산업 생태계의 촉진자가 될 수 있음을 증명합니다.

3수준 모형이 중요한 이유

적극행정은 "용기 있는 담당자"만의 문제가 아닙니다. 이 모형은 왜 소극행정이 발생하는지(거시), 어떤 논리가 충돌하는지(중범위), 어떤 실천이 혁신을 만드는지(미시)를 체계적으로 규명합니다.
출처: 민경국·김영우(2026), 신제도주의 이론을 적용한 적극행정 분석, KCI. DOI: FI003297065.

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적극행정의 개념과 유형

적극행정의 유형 분류(예시)

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적극행정 통합분석 모형— 3수준 통합분석틀

공공컨설팅수행 방법론

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